根據今年5月1日起施行的《全國社會保障基金條例》，全國社會保障基金理事會新設養老金管理部和養老金會計部，目前招聘工作已進入到第二階段的筆試階段。另一方面，今年5月中旬，中國人民銀行、民政部、銀監會、證監會、保監會聯合印發了《關于金融支持養老服務業加快發展的指導意見》，提出“養老領域金融服務”概念。由此，業內人士分析，養老金入市正在推進中。

　　關于養老金入市，目前仍存在養老金入市比例高不高、哪部分資金入市、如何嚴密監管防范風險、養老金融產業法律規范四大問題需要厘清。

　　隨著《全國社會保障基金條例》的施行，根據工作需要，全國社會保障基金理事會新設養老金管理部和養老金會計部，目前招聘工作已進入到第二階段的筆試階段，筆試安排在6月4日，隨后將進入面試。對此，市場人士分析認為，從這個進度看，養老金入市正在推進中。

　　近兩年，養老金入市傳聞頻繁出現，卻始終缺乏實質性的舉措，對市場產生的影響更多體現在心理層面。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在接受《法制日報》記者采訪時說，養老金入市與股市繁榮發展相得益彰，“養老金入市之后，無疑將促使股市成熟起來，反過來，穩定和成熟的股市也將使養老金得到滿意的回報，進而，養老金入市與股市繁榮便進入互為條件和共同發展的良性互動階段”。

　　盡管如此，養老金入市是一個系統工程，最終要解決的是“老有所養”的問題。因此，養老金入市及其相關的運作還有一些亟待明確的問題。

　　問題一

　　30%比例高不高

　　養老金改革一直以來因其牽涉面廣、涉及利益復雜，受到的關注及爭議較多，其中，最受關注的莫過于投資運營架構設計、投資的范圍等，這些內容對于資本市場和投資機構都將產生巨大影響。

　　目前，由于缺乏投資運營渠道，絕大多數養老金都按規定存銀行或買少量國債，收益率因難抵通脹而遭遇“隱形縮水”之困。事實上，在過去的幾年里，我國對基本養老基金的投資改革也有過兩次嘗試，第一次是在2008年左右，第二次改革始于2011年，但兩次改革最終沒有成行。

　　按照國務院2015年8月公布的《基本養老保險基金投資管理辦法》，基本養老保險基金可以投資不高于基金資產凈值30%的股票、基金等權益類資產。

　　根據“辦法”規定的比例，以1990年年底上海、深圳證券交易所成立為標志，按照1990年至2014年的25年間中國金融市場中股票、國債、銀行存款三大類金融工具的收益率，中國政法大學法和經濟學研究中心教授胡繼曄根據其波動狀況計模擬計算出了各自的風險指標，也就是標準差。

　　在接受《法制日報》記者采訪時，胡繼曄對此做了具體介紹:

　　假設養老金投資組合中包含銀行存款5%、以上證指數為代表的權益類產品比例為30%、其余65%投資于五年期國債(因缺乏歷史數據暫未考慮重大項目和重點企業股權)，則該投資組合的年均期望收益率約為12%，標準差約18%。由于養老金入市是循序漸進的，假設投資股市比例為20%，則期望收益約10%，標準差為12%左右；投資股市比例僅為10%的話，期望年均收益約8%，標準差不到8%。

　　按照胡繼曄的計算，如果以美國50年間所羅門兄弟AAA級債券的收益率標準差10%作為風險度量標準，則養老金入市比例在10%時投資風險甚至低于所羅門兄弟AAA級債券，僅當入市比例超過20%的時候需要慎重，但30%以下的投資比例都應當是風險可控的。

　　“不過，應當指出，上述模擬測算是基于過去25年中國金融市場的歷史數據，而1993年至1995年間一年期銀行存款利率在10%以上，國債利率也很高。”胡繼曄向《法制日報》記者透露，更具參考價值的是全國社保基金理事會的投資成果，自2000年成立以來的年均投資收益率8.38%，投資股市的比例是逐步提高的，但上限是40%，“社會上關于養老金投資股市風險太高的擔心主要是散戶炒股的心態所致，只要長期看好中國宏觀經濟發展的趨勢，養老金作為機構投資者控制一定比例的長期股市投資是風險可控的”。

　　盡管如此，對于企業養老金是否該及早入市，中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞則并不支持養老金投資股市。他研究分析的結論是，自2008年全球性的金融危機以來，我國股市收益率已進入下降通道，如果將養老金投資股市，存在較大風險。

　　唐鈞在接受《法制日報》記者采訪時說，現階段有很多穩定的養老金投資增值的渠道，比如，購買高于銀行存款利率的特定國債，投資一些國有大型光伏電站、高速鐵路的建設等，這些方面的投資，既能確保安全，又能使養老金投資長期受益。

　　問題二

　　哪些資金能用

　　對于養老金入市，外界最為關注的是，究竟將有多大規模的基本養老金能入市，又有多少能進入股市。

　　截至2015年年底，全國社保基金理事會管理的社保基金總額為15085.92億元，按照社保基金投資股市上限40%計算，這部分能入市的額度為6000億左右；此外社保基金中還有廣東和山東委托的1732.88億元基本養老金，按照基本養老金投資股市上限30%計算，入市額度為500億左右。

　　不過，即使認為不必為風險憂慮的胡繼曄也表達了這樣一個觀點——基本養老金統籌和個人賬戶應該分開，并“堅持統籌部分不應該投資”。

　　據了解，目前官方公布的養老保險結余是指整個企業職工基本養老保險基金，應當包括社會統籌和個人賬戶兩部分。

　　“這兩部分的性質是完全不同的。基本養老金統籌部分用于現收現付，我國的社會統籌部分養老保險制度就是現收現付制度，繳費率是20%。”胡繼曄向記者介紹說，和現收現付相對應的就是個人賬戶積累制，養老保險基金投資運營問題的核心在于個人賬戶養老金部分的運營。這部分資金是勞動者的個人私有財產，將伴隨勞動者一生。從信托理論上，勞動者是委托人，社保經辦機構是受托人，受托人責任重大，需要明確養老金投資的原則、主持養老金投資管理人的選拔。

　　基于我國的社會統籌養老金公共資金，借鑒其他國家的經驗，胡繼曄告訴記者，其投資運營的對象和主體只能是國債，“鑒于目前全國已有積累結余養老保險的龐大數量，進入公開債券市場購買肯定是不現實的，最好的方法就是由財政部發行‘社會保險特種國債’。為保值增值，可以錨定發行票面利率為‘CPI+0.5%’”。

　　事實上，2002年12月財政部在發行第十六期記賬式2年期固定利率附息國債時，在總額368億元中就已面向全國社會保障基金理事會定向募集103億元，向遼寧省社會保險基金定向募集10億元。

　　“今后要形成發行社會保險特種國債的制度性安排，所有社會統籌養老保險基金的結余部分都直接購買社保國債。”胡繼曄說。

　　而對于養老金投入股市后的方向始終是大家最關心的，也是最眾說紛紜的。

　　胡繼曄認為，最佳的投資方式就是長期投資指數基金，第一任何人操控不了，第二可以將管理費用降到最低，就是要將人為因素降到最低。

　　問題三

　　何種監管算嚴密

　　養老金入市的根本目的在于保值增值，緩解收支缺口造成的資金壓力，而非為入市“操盤者”制造“生財有道”的機會。如果投資決策有重大失誤，或暗箱操作、蠶食投資回報，決策主體及“操盤者”都應承擔決策失誤的法律責任。但如果問責機制虛設，養老金入市的回報，恐會成為新的“唐僧肉”。

　　“我認為應該制定相應的法律法規進行全過程監管。”作為中國社會保障學會理事的胡繼曄向《法制日報》記者表示，首先，應當加強“入口監管”，從征繳過程就應當開始監管。目前，征繳過程中暴露出的問題很多，主要是隱瞞基數、停繳等，造成上繳數量不足。其次，要加強經營過程中的監管，防止養老金的基金管理人出現證券投資基金管理人“老鼠倉”現象，防止出現養老金買入賣出股票之前基金管理人包括機構負責人、操盤手及其親屬、關系戶提前買賣股票的現象。這中間的非法獲利空間非常大，應當予以嚴格監管。

　　“第三是發放階段的監管。一些老人去世后親屬繼續冒領養老金的現象比較多，要防范養老金領取階段的欺詐行為。”胡繼曄建議，作為養老金監督管理的最高位階法律，社會保險法在正式實施過程中需要大量配套法規、規章、規范性文件。因此，需要由國務院制定配套的社會保險基金監督管理條例、社會保險基金反欺詐管理辦法等法規、規章。

　　在胡繼曄看來，養老金的投資管理不應當交由地方分散投資，因為這里存在很大的尋租空間和腐敗風險；另一方面，容易出現地方管理者傾向于投資當地企業的“地方保護”現象。基金投資應當本著受益人利益最大化的原則，但是這個目標很容易被“振興地方經濟”的目標誤導。

　　“最好的辦法是將地方社保基金委托全國社保基金理事會進行統一投資。全國社保基金理事會有一套完整的防范風險、加強內部控制的方法。”胡繼曄說，在這一點上，實務界已經作出了一致的選擇。

　　2016年3月，國務院批復《全國社會保障基金條例》，規定全國社會保障基金理事會可以接受省級人民政府的委托管理運營社會保險基金，條例于5月1日起實施。

　　就目前看來，受托機構角色一生效，全國社會保障基金理事會便開始積極著手推進養老金入市籌備工作。5月6日，全國社會保障基金理事會發文稱，增設養老金管理部、養老金會計部，并面向社會大規模招聘。

　　但更核心的問題是，全國社保基金理事會選擇投資管理機構的標準是什么？具體委托給哪些機構？全國社保基金理事會本身擁有多家投資管理人，此后還會增加多少外部投資機構？作為受托機構，全國社保基金理事會的投資管理能力是最值得關注的問題之一。

　　在胡繼曄看來，沒有任何機構能保證永遠盈利，但對于養老金這一居民“保命錢”，受托機構的謹慎性和投資能力無疑應受到更嚴密的關注和監管。

　　問題四

　　法律缺失怎么補

　　隨著養老金入市腳步的逼近，中國的養老金融改革也逐步推進。

　　今年5月中旬，中國人民銀行、民政部、銀監會、證監會、保監會聯合印發了《關于金融支持養老服務業加快發展的指導意見》。

　　“指導意見”首次提出養老領域金融服務的概念，指出養老服務業需要創新金融服務，養老領域金融服務也是金融業自身轉型升級的內在要求，并提出，要推進金融機構探索適合我國國情的養老金融服務，鼓勵包括銀行、保險、基金等相關機構加大對養老產業的支持力度。

　　不難看出，本次養老金融改革，中央可以說是下了極大決心的。究其原因，可在本年度的中央財政預算中找到一些端倪。

　　本次財政預算顯示:中央對地方的養老金轉移支付大幅增加。根據《2016年中央對地方稅收返還和轉移支付預算表》，基本養老金轉移支付預算數為5042.76億元，比2015年執行數增長14.5%。

　　另據資料顯示，隨著我國人口老齡化加速，老年人口迅猛增加，預計到2020年，我國60歲以上人口比重將超過17%，將進入重度老齡化社會。

　　有專家認為，在此背景下，加快發展養老金融意義重大，勢在必行，責無旁貸。

　　基于此，胡繼曄認為，政府部門應盡快制定養老金和資本市場結合的相關政策、法律，建立從養老金籌集時的稅收優惠到投資運營貫徹市場化原則的養老金融法律體系。

　　“目前我國的基本養老金、企業年金均由人力資源和社會保障部主管，更著重于養老金的籌集和發放，忽視了運營過程中極其重要的金融產品屬性；其余性質的養老金及其運營分別由財政部、證監會、保監會等機構進行監管，監管體制的不統一造成各自為政、五龍治水，使得我國的養老金融事業發展遠遠落后于實體經濟的發展，更落后于老齡化的迫切要求。”胡繼曄說，養老金融監管體制問題因此成為下一步養老金融發展的重點和難點，需要國家層面的戰略規劃，目前全國社保基金、商業壽險、企業年金可以部分進入資本市場，但全國社保基金只是戰略儲備，主要用于彌補今后人口老齡化高峰時期的社會保障需要，商業壽險的保險密度和保險深度都遠遠低于發達國家，企業年金覆蓋面極其有限。養老金的核心主力——個人賬戶養老金的空賬問題一直沒有明確的制度性解決方案，上萬億元的龐大資金只是基于風險防范的要求存在財政專戶，仍有風險。由于沒有投資資本市場的法律規范，空賬和法律缺失將嚴重制約個人賬戶養老金的發展，更是養老金融發展必須克服的巨大障礙。