破題之舉——公積金覆蓋面首次擴(kuò)及農(nóng)民工

　　根據(jù)建設(shè)部的部署，我國今年將著力完善住房公積金繳存和使用政策，依法擴(kuò)大公積金制度覆蓋范圍，逐步擴(kuò)大到包括在城市中有固定工作的農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)各類就業(yè)群體。

　　“農(nóng)民工的問題是職業(yè)與身份的不對稱問題。由于我國戶籍制度改革的相對滯后，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工生活在城市、工作在城市，卻無法與‘城里人’一樣平等享受城市的各種福利，住房問題尤其如此。”中國社會科學(xué)院研究生院朱榮林教授說。

　　根據(jù)有關(guān)專家的推算，目前我國農(nóng)民工數(shù)量在2億人左右。但這2億對中國經(jīng)濟(jì)和城市化進(jìn)程作出重要貢獻(xiàn)的群體，卻一直徘徊在社會保障體系的邊緣，工傷、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老保險的覆蓋面很低，住房保障則更是空白。

　　“建設(shè)部這個部署首次將農(nóng)民工住房保障提上了議事日程，是解決‘三農(nóng)’問題和構(gòu)建和諧社會的一種重要努力。”復(fù)旦大學(xué)房地產(chǎn)研究中心主任尹伯成教授說。

　　朱榮林則認(rèn)為建設(shè)部的這一部署雖然范圍僅限于“城市中有固定工作的農(nóng)民工”，卻是中國力促農(nóng)民工在城市“生根立足”的破題之舉。他說，城市化意味著城市規(guī)模的擴(kuò)大以及農(nóng)村人口的城市化，建立農(nóng)民工的住房公積金制度是重中之重，也是難中之難。

　　目前，我國一些地方已經(jīng)開始探索完善農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老保險制度，但情況并不樂觀。四川省有關(guān)部門的一個調(diào)查數(shù)據(jù)很說明問題——在縣以上企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工，僅有3.41%參加工傷保險，0.84%參加醫(yī)療保險，0.83%參加失業(yè)保險，2.99%參加養(yǎng)老保險。

　　“農(nóng)民工住房保障問題面臨的困難更為突出。公積金如何繳納?按照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)繳納?繳納后以什么樣的方式享受住房公積金貸款?一系列的細(xì)節(jié)問題目前都沒有明確的說法。而即使有了明確的說法，還必須有保證執(zhí)行力的規(guī)定。”朱榮林說。

　　目前，中國的城市化率達(dá)43%。而據(jù)預(yù)測，今后10年至15年，這一數(shù)據(jù)將超過50%。這意味著全國要增加1億至1.5億城市人口，其中農(nóng)民工占大部分。如何讓這些人得到安居，既是房地產(chǎn)市場中日漸突出的問題，更是未來中國社會和諧不容忽視的“關(guān)鍵性”因素。

　　調(diào)節(jié)差距——政策性傾斜與“超標(biāo)”納稅

　　建設(shè)部在2007年工作安排中提出要研究向中低收入家庭傾斜的政策措施，同時，住房公積金繳存比例不得低于法定最低繳存比例，超過法定最高繳存比例和基數(shù)的，要依法納稅。

　　這項(xiàng)“超標(biāo)”須納稅的政策引來了不少異議，有人直接對納稅的合理性提出了不同意見，有人則擔(dān)心政策會對公積金歸集產(chǎn)生不良影響。部分專家提出，現(xiàn)有的公積金總量本來就不足以支撐龐大的住房保障計劃，“超標(biāo)”納稅政策有可能進(jìn)一步削弱公積金脆弱的根基。

　　但對這一政策，也有不少專家的觀點(diǎn)傾向于支持。尹伯成認(rèn)為：“住房公積金是一種社會保障性質(zhì)的合作互助資金，在當(dāng)前中低收入家庭沒有能力買房的情況下，政策性傾斜是必須的。而‘超標(biāo)’公積金依法納稅事關(guān)國家稅收和收入分配調(diào)節(jié)，同樣是社會公平的需要。”

　　世界銀行2006年11月發(fā)布的《中國經(jīng)濟(jì)季報》稱，住房公積金貸款主要使收入較高的家庭受益。由于住房公積金是基于工作就業(yè)的，因而大部分非正規(guī)就業(yè)或失業(yè)的中低收入者無法、無力參加公積金。此外，還有很多低收入人員因?yàn)槭苜徺I力低下的制約而無法使用其公積金。這樣一來，實(shí)際從中受益的群體只是城鎮(zhèn)人口的一部分。

　　在住房公積金“超標(biāo)”問題上，建設(shè)部曾會同財政部及其他有關(guān)部門定下12%的繳存比例上限。但在實(shí)際操作中，在一些城市，效益好的企業(yè)把繳存比例提至上限以上，有的甚至達(dá)到了30%。

　　“提高公積金繳存比例一度被一些企業(yè)視為替員工‘合理避稅’、謀取集體利益的重要手段。但這在一定程度上擴(kuò)大了富者愈富、貧者愈貧的差距。”尹伯成認(rèn)為，“超標(biāo)”公積金納稅與住房公積金貸款向中低收入家庭傾斜是社會保障中公平原則的兩個殊途同歸的詮釋。

　　至于“超標(biāo)”納稅政策對公積金歸集可能帶來的不良影響，一些專家的意見是，可以通過擴(kuò)充實(shí)際繳存面、提高資金投資使用效率等方法來解決。在2007年工作計劃中，建設(shè)部也提出，要爭取住房公積金實(shí)際繳存人數(shù)增加5%。

　　共同監(jiān)管——提高公積金安全性

　　2007年中國公積金管理的另一個新動向是加快公積金管理機(jī)構(gòu)調(diào)整，落實(shí)管委會決策制度。近年來，不斷發(fā)生的公積金案件表明，違規(guī)使用、資金安全度不高是目前國內(nèi)公積金管理中相當(dāng)普遍的問題。

　　盡管4年多前建設(shè)部、財政部等部門已要求直轄市、省會城市以及其他設(shè)區(qū)的市、地、州、盟設(shè)立住房公積金管理委員會，規(guī)定管委會中有關(guān)部門代表及有關(guān)專家占三分之一，工會代表和職工代表占三分之一，單位代表占三分之一，但實(shí)際現(xiàn)狀是在公積金的歸集、支取、管理等方面依舊存在不少問題。部分地區(qū)雖然已經(jīng)設(shè)立管委會，但管委會決策制度并沒有得到很好落實(shí)。

　　尹伯成說：“強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步落實(shí)管委會決策制度針對的就是這一現(xiàn)狀。住房公積金挪作他用、投資領(lǐng)域不當(dāng)，都會令住房保障陷于落空的境地。‘三個1/3’架構(gòu)下的群體決策制度可以提高住房公積金的投資、使用效率，增強(qiáng)透明度。”

　　而朱榮林等專家則提出，實(shí)現(xiàn)管理與投資運(yùn)作的分離，通過立法強(qiáng)化監(jiān)管者責(zé)任是保障社保基金安全的必要安排。住房公積金事關(guān)社會的和諧、穩(wěn)定，在制度架構(gòu)上還應(yīng)做進(jìn)一步探索。